Drei Betrachtungsweisen der kommunalen Schulden in NRW

Warum gibt es mehrere Betrachtungsweisen kommunaler Schulden?

Öffentliche Aufgaben werden nicht allein von den Kernverwaltungen der Kommunen selbst erledigt. In Teilen werden die Aufgaben auch von sogenannten ausgegliederten Einheiten übernommen – z. B. von Entsorgungsunternehmen, die sich um die kommunale Abfallbeseitigung kümmern. Die amtliche Statistik erfasst mit ihren Finanzstatistiken, darunter die Schuldenstatistiken, Daten zu den Finanzen der Kernhaushalte und ausgegliederten Einheiten der Kommunen. Ein detaillierter Hintergrundartikel inklusive eines Modells zur Systematik der Schuldner und Gläubiger in den Schuldenstatistiken findet sich im Artikel "Kommunale Schulden – Systematik der Schuldner und Gläubiger".

Durch die zunehmenden Ausgliederungsentscheidungen der Kommunen haben sich in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten in der Veröffentlichungspraxis von IT.NRW drei Betrachtungsweisen kommunaler Schulden etabliert: Die Basis bildet die Darstellung der Verschuldung in den kommunalen Kernhaushalten, die mit methodischen Brüchen seit den 1960er Jahren in digitaler Form bei IT.NRW vorliegt. Sie bildet die direkten Schulden der Kommunen bzw. Kernhaushalte ab und ist auch Bestandteil der anderen beiden Schuldenausweisungen. Seit etwa dem Jahr 2000 gibt es die Erweiterung von IT.NRW, die auch die Schulden bestimmter ausgegliederter Einheiten in öffentlich-rechtlicher Rechtsform miteinbezieht; hier gab es im Zeitverlauf kleinere methodische Brüche. Die Modellrechnung des Statistischen Verbundes, die seit 2012 – anfangs in unregelmäßigen Abständen – erscheint, geht noch einen Schritt weiter und berücksichtigt auch die Schulden privater Einheiten, die sich überwiegend in öffentlicher Hand befinden. 

Die drei Betrachtungsweisen werden nachfolgend einzeln vorgestellt: Je nach Darstellung werden unterschiedliche Schuldner und Gläubiger miteinbezogen. Dies wirkt sich jeweils auf die Höhe der Verschuldung aus, wie sich beispielhaft am Schuldenstand des Jahres 2024 zeigt. Jede Betrachtungsweise bringt Vor- und Nachteile in ihrer Aussagekraft und ihrem Nutzen mit sich, worauf der Artikel näher eingeht. 
 

Die Basis: Schulden in den kommunalen Kernhaushalten

Die Schulden der Kernhaushalte sind die zentrale Kennzahl, um die direkten Schulden einer Kommune abzubilden. Der Begriff „Kernhaushalt“ meint hier, dass nur die Schulden der Kernverwaltung betrachtet werden, nicht die der eventuell ausgegliederten Einheiten. Die Schulden der Kernhaushalte sind eine wichtige Orientierungsgröße, insbesondere für haushaltsrechtliche Bewertungen. 

Wichtige Veröffentlichungen 

•    Eckdaten (i. d. R. Juni des Folgejahres)

•    Dashboard Kommunale Verschuldung in NRW

Schuldner & Gläubiger

Bei dieser Betrachtung werden nur die Schulden berücksichtigt, die die Kernhaushalte der Kommunen auffweisen. Ausgewiesen werden die Schulden bei allen Gläubigern, also sowohl beim nicht-öffentlichen Bereich, wie beispielsweise bei Banken und Sparkassen, als auch beim öffentlichen Bereich, wie z. B. beim Bund oder beim Land. 

Schuldenstand

Die kommunale Verschuldung aller Kernhaushalte in NRW zusammengenommen beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich lag Ende 2024 bei 55,4 Milliarden Euro. Fast 98 % der Schulden bestanden beim nicht-öffentlichen Bereich. Der öffentliche Bereich spielte also als Gläubiger für die Kernhaushalte kaum eine Rolle.

Aussagekraft und Nutzen dieser Betrachtungsweise

•    Kontrolle & kommunale Haftung: Die Schulden der Kernhaushalte, in denen vorwiegend die Aufgaben der „klassischen“ Verwaltung angesiedelt sind, offenbaren, wie solide die Kommunen ihre Haushalte finanzieren. Beispielsweise entscheiden die Mitglieder eines Gemeinderates oder Kreistages selbst über die Finanzen und die Höhe der Schulden. Die Haftung für die Schulden der Kernhaushalte liegt vollständig bei den jeweiligen Kommunen. Dies hat Relevanz für haushaltsrechtliche Bewertungen, z. B. für gesetzliche Vorgaben, Kreditgenehmigungen und Bonitätsprüfungen bei Banken. 

•    Vergleichbarkeit von Kommunen: Die Schulden kommunaler Kernhaushalte sind eine wichtige Orientierungsgröße, insbesondere für haushaltsrechtliche Bewertungen, sodass aus dieser Perspektive eine Vergleichbarkeit der Verschuldung von Kommunen möglich ist. Es ist allerdings zu beachten, dass die Kommunen in NRW heterogen strukturiert sind (siehe Artikel "Kommunale Schulden – Systematik der Schuldner und Gläubiger") und zunehmend Aufgaben – und auch die damit verbundenen Schulden – in ausgegliederte Einheiten auslagern. Ein erweiterter Vergleich der kommunalen Verschuldung, der auch Ausgliederungsentscheidungen berücksichtigt, ist daher bei dieser Betrachtungsweise nicht möglich.

•    Gläubiger & Doppelzählungen: Da bei dieser Ausweisung die Schulden der Kernhaushalte beim nicht-öffentlichen und beim öffentlichen Bereich einbezogen werden, ergibt sich ein umfassendes Bild der Verbindlichkeiten bei allen Gläubigern. Allerdings können aus methodischen Gründen Doppelzählungen nicht vollständig ausgeschlossen werden. 

•    Verfügbarkeit & Komplexität: Die Daten zu den Kernhaushalten sind den Kommunen direkt zuorden- und auswertbar. Daher können sie bereits Ende Juni veröffentlicht werden, d. h. sechs Monate nach Stichtag liegen erste Ergebnisse zur Schuldensituation der kommunalen Kernhaushalte vor. 
 

Die Erweiterung: Schulden in kommunalen Kernhaushalten und öffentlich-rechtlichen Einheiten (Systematik IT.NRW)

Die Systematik von IT.NRW geht über die Schulden der Kernhaushalte hinaus und berücksichtigt auch die Schulden bestimmter ausgegliederter Einheiten in öffentlich-rechtlicher Rechtsform. Dadurch können in Teilen auch kommunale Ausgliederungsentscheidungen berücksichtigt werden. Diese Systematik ist historisch gewachsen und wurde sukzessive angepasst, weil die Kommunen im Laufe der Zeit Aufgaben ausgegliedert haben – anfangs verstärkt in öffentlich-rechtliche Einheiten wie Eigenbetriebe. Die Ergebnisse der Schuldenstatistik werden seit dem Jahr 2000 in dieser Systematik von IT.NRW veröffentlicht.  
 

Wichtige Veröffentlichungen

•    Pressemitteilung (i. d. R. Juni des Folgejahres)
•    Landesdatenbank

Schuldner & Gläubiger

Betrachtet werden auch hier die Kernhaushalte als die wichtigsten Einheiten. Hinzu kommt ein Teil der ausgegliederten Einheiten, also der Extrahaushalte und sonstigen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sFEU) (siehe Erläuterung: "Berichtskreise").

Diese Extrahaushalte und sFEU werden anhand ihrer Rechtsform ausgewählt: Sie werden bei dieser Betrachtung berücksichtigt, wenn sie eine öffentlich-rechtliche Rechtsform haben und z. B. als Eigenbetriebe oder Anstalten öffentlichen Rechts firmieren. Zweckverbände und dergleichen werden dagegen nicht einbezogen, weil durch die Komplexität ihrer Beteiligungen die statistische Ergebnisdarstellung erschwert ist. Ganz ausgeklammert werden zudem Einheiten in privater Rechtsform.

Zusätzlich spielen bei dieser Betrachtungsweise auch die Beteiligungsverhältnisse (siehe Erläuterung: "Beteiligungsformen") eine Rolle. In der Regel werden Einheiten berücksichtigt, an denen eine Kommune unmittelbar beteiligt ist. Es gibt wenige Sonderfälle in denen auch mittelbare Beteiligungen einbezogen werden. Die Schulden werden anteilsmäßig entsprechend dem Stimmrecht der Kommune zugeordnet.

Wie bei Betrachtung der Kernhaushalte sind auch hier die Schulden bei allen Gläubigern relevant, d. h. beim nicht-öffentlichen und beim öffentlichen Bereich.

Schuldenstand

Durch die Einbeziehung eines Teils der ausgegliederten Einheiten ergibt sich hier gegenüber der Basis-Variante ein höherer Schuldenstand aller NRW-Kommunen beim nicht-öffentlichen und öffentlichen Bereich: Zu den 55,4 Milliarden Euro der Kernhaushalte kamen 2024 noch 15,1 Milliarden Euro an Schulden durch die genannten Extrahaushalte und sFEU hinzu. Hierbei wurden Doppelzählungen (siehe Erläuterung: "Gläubiger") soweit wie möglich herausgerechnet. 

 

Aussagekraft und Nutzen dieser Betrachtungsweise

•    Kontrolle & kommunale Haftung: Für die Kernhaushalte liegt die Kontrolle bei den gewählten kommunalen Vertreterinnen und Vertretern sowie die Haftung vollständig bei den Kommunen (siehe Erläuterung: "Kommunale Schulden in den Kernhaushalten"). Die Schulden der ausgegliederten Einheiten werden den kommunalen Kernhaushalten in Abhängigkeit von ihrem Einfluss, d. h. nach der Höhe ihrer Beteiligung, zugerechnet. Die Schuldenstatistik erfasst keine Informationen zur kommunalen Haftung für die Schulden der ausgegliederten Einheiten und kann sie deshalb auch nicht ausweisen. Da bei dieser Betrachtung von den ausgegliederten Einheiten ausschließlich öffentlich-rechtliche Einheiten einbezogen werden, kann eine mögliche kommunale Haftung jedoch zum Teil indirekt über die Rechtsform der ausgegliederten Einheiten abgeleitet werden. Bei den Eigenbetrieben ist z. B. eine Haftung zu 100 % gegeben. Die Rechtsformen werden bei dieser Betrachtungsweise mit veröffentlicht. 
 

•    Vergleichbarkeit von Kommunen: Die Schulden der einbezogenen ausgegliederten Einheiten werden den Kommunen in Abhängigkeit von der Höhe ihrer Beteiligung zugerechnet. Dadurch ist eine erweiterte Vergleichbarkeit der Verschuldung zwischen den Kommunen möglich, denn die Kommunen erbringen öffentliche Aufgaben in Kernhaushalten und ausgegliederten Einheiten. 
 

•    Gläubiger & Doppelzählungen: Es werden beide Gläubigertypen berücksichtigt, d. h. der nicht-öffentliche und der öffentliche Bereich. Die Betrachtungsweise schließt jedoch nicht alle Doppelzählungen aus (siehe Erläuterung "Gläubiger"). 
 

•    Verfügbarkeit & Komplexität: Die Schuldenausweisung kann bereits Ende Juni veröffentlicht werden, d. h. sechs Monate nach Stichtag liegen erste Ergebnisse zur Schuldensituation in den kommunalen Kernhaushalten und öffentlich-rechtlichen Einheiten vor.
 

Ausblick
In der Regionaldatenbank (RDB) erscheint seit dem 28.11.2025 eine weitere Veröffentlichungsform kommunaler Schulden auf Ebene der Städte und Gemeinden. In dieser RDB-Systematik werden die kommunalen Kernhaushalte und alle öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen einbezogen an denen eine Kommune unmittelbar zu 100 % beteiligt ist. Die Differenzierung erfolgt nach Kern-, Extrahaushalten und sFEU, unabhängig von der Rechtsform. IT.NRW befindet sich in Abstimmung ob diese Veröffentlichungsform die bisherige IT.NRW-Variante, bei der jedoch ein Ausweis nach der Rechtsform möglich ist, zukünftig ersetzt.  
 

Die Modellrechnung: Integrierte kommunale Schulden (Systematik Statistischer Verbund)

Seit Jahren werden Aufgaben aus kommunalen Kernhaushalten in Extrahaushalte und sonstige öffentliche Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sFEU) ausgegliedert. Die Modellrechnung der integrierten Schulden trägt diesem Umstand umfassender als die IT.NRW-Variante Rechnung, indem sie den kommunalen Kernhaushalten die Schulden ihrer unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungen anhand ihrer jeweiligen Beteiligungsanteile zurechnet. Damit werden Unterschiede aufgrund von Ausgliederungsprozessen zwischen den Kommunen weitestgehend ausgeglichen. Die Veröffentlichung der „Integrierten Schulden“ ist eine Gemeinschaftsveröffentlichung der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder. Sie erscheint seit dem Jahr 2012 – zunächst in unregelmäßigen Abständen.

Wichtige Veröffentlichungen

•    Pressemitteilung (i. d. R. November/Dezember des Folgejahres)
•    Dashboard der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder

Schuldner & Gläubiger

Die integrierte Modellrechnung berücksichtigt neben den Schulden der Kernhaushalte auch die Verbindlichkeiten der Extrahaushalte und sonstigen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen (sFEU) (siehe Erläuterung: "Berichtskreise"). Im Gegensatz zur Systematik von IT.NRW werden die öffentlich-rechtlichen Einheiten – Eigenbetriebe, Anstalten öffentlichen Rechts, Zweckverbände u. a. – vollumfänglich miteinbezogen. Zusätzlich finden die Schulden von allen Einheiten in privater Rechtsform Berücksichtigung (siehe Erläuterung "Rechtsformen"). Für öffentlich-rechtliche wie private Einheiten gilt: Die jeweilige Kommune kann an ihnen unmittelbar oder über Zwischeneigner mittelbar beteiligt sein (siehe Erläuterung "Beteiligungsformen"). 

Im Gegensatz zur Ausweisung der Schulden der Kernhaushalte und der erweiterten IT.NRW-Systematik gibt es bei der integrierten Modellrechnung eine Einschränkung: Es werden nur die Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich berücksichtigt, um Doppelzählungen vollständig zu vermeiden (siehe Erläuterung: "Gläubiger").

Schuldenstand

Da bei der integrierten Modellrechnung mit den Zweckverbänden und dergleichen sowie Einheiten in privater Rechtsform ein deutlich größerer Teil der ausgegliederten Einheiten miteinbezogen wird als bei der Systematik von IT.NRW, erhöht sich der Schuldenstand der NRW-Kommunen im Jahr 2024 auf 95,0 Milliarden Euro. Diese setzen sich zusammen aus den Schulden der Kernhaushalte mit 54,2 Milliarden Euro, den Schulden der Extrahaushalte in Höhe von 10,4 Milliarden Euro und den Schulden der sFEU mit 30,4 Milliarden Euro. Bei allen drei Berichtskreisen werden jedoch ausschließlich die Schulden beim nicht-öffentlichen Bereich einbezogen.

Aussagekraft und Nutzen dieser Betrachtungsweise

•    Kontrolle & kommunale Haftung: Für die Kernhaushalte liegt die Kontrolle bei den gewählten kommunalen Vertreterinnen und Vertretern sowie die Haftung vollständig bei den Kommunen (siehe Erläuterung: "Kommunale Schulden in den Kernhaushalten"). Die Schulden der ausgegliederten Einheiten werden den kommunalen Kernhaushalten in Abhängigkeit von ihrem Einfluss, d. h. nach der Höhe ihrer Beteiligung, zugerechnet. Die Schuldenstatistik erfasst keine Informationen zur kommunalen Haftung für die Schulden der ausgegliederten Einheiten und kann sie deshalb auch nicht ausweisen (siehe Erläuterung "Rechtsformen"). Da bei dieser Betrachtung öffentlich-rechtliche und private Einheiten einbezogen werden, könnte eine mögliche kommunale Haftung nur sehr bedingt über die Rechtsform der ausgegliederten Einheiten abgeleitet werden, da die Haftung z. B für private Einheiten nicht ermittelbar ist. Die Rechtsformen werden bei dieser Betrachtungsweise zudem nicht mit veröffentlicht. 

•    Vergleichbarkeit von Kommunen: In Ergänzung zum Ausweis der Schulden der Kernhaushalte werden die Schulden aller ausgegliederten Einheiten berücksichtigt. Dadurch ist eine erweiterte Vergleichbarkeit verschiedener Kommunen gewährleistet, da diese öffentliche Aufgaben in Kernhaushalten und ausgegliederten Einheiten erbringen. Im Vergleich zur IT.NRW-Systematik finden auch Zweckverbände und dergleichen sowie private Einheiten Berücksichtigung; insgesamt werden alle Beteiligungsformen einbezogen. Damit handelt es sich um die bis dato umfangreichste Darstellung kommunaler Schulden. Diese liegt nicht nur für NRW, sondern auch deutschlandweit vor. 

•    Gläubiger & Doppelzählungen: Es wird nur der nicht-öffentliche Bereich als Gläubiger betrachtet. Damit lassen sich Doppelzählungen ausschließen. Allerdings findet dadurch ein (kleiner) Teil der Verbindlichkeiten keine Berücksichtigung. 

•    Verfügbarkeit & Komplexität: Die Berechnung komplexer Beteiligungsketten erfordert mehr Zeit, sodass die Ergebnisse der Modellrechnung i. d. R. im November bzw. Dezember zur Verfügung stehen, d. h. elf Monate nach Stichtag. Es ist zudem zu beachten, dass die Darstellung von Zeitreihen bei der Modellrechnung nicht sinnvoll ist. Die Grundgesamtheit ändert sich von Jahr zu Jahr, da es insbesondere bei privaten Einheiten Wechsel der Beteiligungen gibt.